Demokrasi Langsung

Ivan A. Hadar*

DALAM penelitiannya baru-baru ini, Demos (Lembaga Kajian Demokrasi dan Hak Asasi) menyimpulkan, "para elite -- pemerintah/presiden, lembaga legislatif dan partai politik, militer dan milisi, serta institusi keuangan internasional dan perusahaan multinasional -- telah membajak sebagian besar momentum transisi demokrasi dan mengambil keuntungan darinya".

Konon, para ahli sependapat, "demokrasi telah dirampok, dibajak, dan dipalsukan para elite politik yang korup dan manipulatif." (Kompas, 29/1/2004) Gerakan demokrasi, disebut-sebut telah kehilangan momentum. Penyebabnya boleh jadi karena terlalu banyak isu dan kepentingan yang dibarengi sedikitnya agenda dan visi yang diusung para pendukung gerakan demokrasi. Demokrasi langsung lalu ditawarkan menjadi salah satu jalan keluar dari kondisi itu.

Sebenarnya, salah satu elemen demokrasi langsung pada Pemilu 2004 adalah pemilihan presiden langsung. Namun, sebagai wacana, sistem yang intinya memberi ruang gerak luas bagi partisipasi warga negara dalam pengambilan keputusan dan bukan sekadar memilih pemimpin negara atau wakilnya di parlemen dalam periode tertentu, demokrasi langsung belum begitu berkembang di negeri ini. Diharapkan, wacana itu bisa memicu pencarian alternatif solusi bagi kebuntuan proses demokrasi dan reformasi yang sedang berlangsung di negeri ini sehingga tidak berhenti pada kesimpulan final dan pesimistis semisal "reformasi telah mati muda" atau "transisi ke demokrasi yang lebih substansial telah habis, telah selesai!" DEMOKRASI, dari bahasa Yunani demos (rakyat) dan kratein (kekuasaan), menggambarkan bentuk kekuasaan di mana kedaulatan di tangan rakyat. Dalam bahasa politik keseharian, meski bukan dalam rumusan hukum ketat, sebuah negara yang menyebut diri "demokratis" juga dituntut menjadi negara hukum yang menegakkan HAM. Pertengahan abad ke-17, Jean-Jacques Rousseau mempopulerkan istilah people sovereignty, pada abad ke-18, John Locke dan Charles de Secondat Montesquieu menggunakan istilah "pembagian kekuasaan". Keduanya merupakan bagian paling dasar sebuah negara hukum demokratis.

Demokrasi langsung dalam bentuknya yang asli (Urform) seperti di Athena, Yunani Kuno, dalam kondisi negara dengan jutaan warga, tidaklah mungkin. Dalam praktik, rakyat tidak mungkin terlibat dalam seluruh pengambilan keputusan politik, sehingga sebagian dari kedaulatannya diberikan kepada wakil yang dipilih untuk itu. Namun, pengaruh rakyat yang berdaulat selama masa jabatan wakilnya di pemerintahan (eksekutif, legislatif, dan yudikatif) bergantung pada bentuk demokrasi yang dianut sebuah negara. Dalam beberapa sistem, seperti dianut Swiss, rakyat memiliki hak veto atas keputusan yang diambil wakilnya.

Di tingkat nasional, kanton (district) dan desa, Swiss sebagai satu-satunya negara yang tidak memiliki tentara reguler melaksanakan demokrasi langsung dan pada saat sama selain di tingkat nasional, juga sebagian besar kanton dan komunal memiliki parlemen. Di parlemen rakyat terlibat secara obligatoris dalam perubahan konstitusi dan secara fakultatif terlibat dalam perubahan undang-undang. Selain itu, rakyat lewat terkumpulnya tanda tangan dalam jumlah tertentu berhak mengusulkan perubahan konstitusi yang secara obligatoris harus dibicarakan dan diambil keputusannya dalam parlemen. Sebagian kanton kecil dan desa bahkan tidak memiliki parlemen, hanya sejenis badan musyawarah.

Demokrasi representatif, oleh pendukungnya disebut memiliki kelebihan. Keputusan bisa diambil dengan cepat dan lebih murah lewat parlemen. Kampanye dan pemungutan suara bagi referendum, misalnya, membutuhkan banyak dana dan waktu. Selain itu, para wakil rakyat di parlemen bisa lebih konsentrasi pada kerja politiknya dan proses keputusan politik bisa dilakukan secara profesional. Sedangkan untuk masalah yang lebih kompleks, misalnya pajak, para pakar bisa diminta pendapatnya, hal yang tidak dimiliki rakyat biasa.

Sebaliknya, mereka yang kritis mencemaskan, dalam demokrasi representatif kekuasaan ada dalam genggaman segelintir orang sehingga terbuka peluang cukup besar terjadinya KKN. Kelemahan lain berupa kecenderungan untuk lebih patuh pada fraksi ketimbang menyuarakan aspirasi konstituen. Suara kritis, sering harus menghadapi sanksi penurunan nomor urut caleg dalam pemilu berikut. Sebuah mekanisme membatasi kebebasan seorang wakil rakyat agar aspiratif. Demokrasi representatif juga dicemaskan mudah terjebak kepentingan perorangan atau kelompok lobi karena lebih mudah mempengaruhi atau "membayar" kelompok kecil anggota parlemen ketimbang jutaan suara pemilih. Maraknya kasus money politics di Indonesia, bisa menjadi contoh yang kasatmata.

Berbeda dengan demokrasi representatif, di mana kedaulatan ada di tangan mereka yang dipilh untuk mewakili kepentingan rakyat, secara teoretis, dalam demokrasi langsung suvereinitas negara sepenuhnya ada di bawah kontrol rakyat. Sebenarnya, dalam demokrasi langsung pun ada struktur representatif, seperti parlemen, pemerintah, dan peradilan. Hanya, semua struktur itu secara langsung ada di bawah kontrol rakyat yang tiap saat bisa menjatuhkan vetonya dan keputusan yang beda dari pemerintah lewat referendum atau plebisit.

Dalam perdebatan tentang sistem mana yang sebaiknya diterapkan, usulan yang diajukan umumnya nyaris totalitas: demokrasi langsung atau demokrasi representatif. Pada saat sama, dua sisi esensial diabaikan: pertama, harus dibedakan menurut aras kebijakan dan politik. Dalam beberapa masalah, seperti pertahanan atau perlindungan dan penanganan bencana, pengambilan keputusan yang cepat amat penting. Pertanyaan lain yang rumit, umumnya tidak dijawab ya atau tidak. Untuk kedua hal itu boleh jadi demokrasi representatif lebih cocok. Kedua, dan terutama, sebaiknya rakyat yang menentukan di bidang apa saja penggunaan demokrasi representatif lebih banyak mudarat ketimbang manfaatnya. Rakyat sebagai pemangku kedaulatan, seharusnya diberi wewenang untuk menentukan bidang apa saja ia mau dan bisa diwakili dan apa yang dilakukan sendiri.

Karena itu, sebenarnya, yang paling realistis adalah pertanyaan sejauh mana demokrasi representatif bisa dilengkapi dengan instrumen demokrasi langsung. Toh Swiss, yang banyak diacu sebagai negara paling dekat dengan sistem demokrasi langsung, sebenarnya menganut sistem demokrasi representatif dengan kebanyakan keputusan diambil di parlemen. Meski demikian, lewat referendum rakyat dapat menjatuhkan keputusan dalam berbagai masalah yang menyangkut hidup orang banyak, tidak sekadar memilih wakilnya di parlemen.

PADA sisi lain adalah keliru bila menganggap rakyat dimungkinkan mengambil keputusan lewat referendum atau bahkan plebisit, maka negara harus mengeluarkan banyak dana, terpaksa terus menurunkan pajak dan utang publik akan meningkat. Sebagian besar studi ekonometri di Swiss dan negara bagian California dan Oregon di AS yang memiliki tradisi panjang demokrasi langsung, menyimpulkan hal sebaliknya: pengeluaran per kepala negara jauh lebih rendah di daerah yang mempraktikkan sistem demokrasi langsung. Berkait dengan pajak, ditemukan dua hal, yaitu di satu sisi, rakyat lebih mampu menghindari kenaikan pajak, di sisi lain, mereka lebih bersedia menyetujui kenaikan pajak asal dilibatkan dalam menentukan untuk apa kenaikan pajak digunakan. Yang paling signifikan adalah temuan penggelapan pajak di kanton yang mempraktikkan demokrasi langsung di Swiss jauh lebih rendah daripada kawasan yang menggunakan demokrasi parlemen. Sementara di daerah yang memberi kesempatan rakyat terlibat perencanaan anggaran, utang publik menurun 15 persen dibandingkan dengan daerah tanpa kesempatan itu.

Di Indonesia, pemilihan kepala desa yang sudah memiliki tradisi panjang adalah salah satu contoh demokrasi langsung. Selain pemilihan presiden langsung, yang juga menjadi buah reformasi adalah pemilihan langsung anggota BPD (Badan Perwakilan Desa). Tuntutan yang juga santer terdengar adalah agar usai pemilihan presiden secara langsung, hal yang sama juga diberlakukan pada pemilihan kepala daerah (gubernur, bupati, camat, dan lurah). Di beberapa desa di Tanah Air, public hearing dan pengambilan keputusan langsung oleh rakyat sudah mulai dilakukan. Lewat cara itu, desa-desa di beberapa kawasan Maluku Tenggara mampu menghasilkan peraturan desa yang aspiratif dalam mengatur kehidupan bersama. Sebagai dampak langsung, penghasilan beberapa desa meningkat tajam sehingga tidak lagi memerlukan bantuan keuangan dari kabupaten, menjadi sekumpulan desa mandiri. Bila ini bergulir, harapan bagi demokrasi di Indonesia menjadi semakin cerah.


*Ivan A Hadar adalah Direktur Indonesian Institute for Democracy Education, Jakarta.