KEGAGALAN DEMOKRASI ELITIS DI INDONESIA

Sejak Pemilu 1999, secara formal Indonesia telah menempuh rute demokrasi dalam perjalanan politiknya sebagai bangsa menuju masa depan dimana, semua hak asasi dari semua dimajukan dan dilindungi.

Jika rute ini bisa ditempuh dengan sukses, Indonesia akan menjadi negara demokrasi terbesar ketiga di dunia setelah AS dan India, negara berpenduduk muslim terbesar di dunia. Tetapi jika pilihan untuk menempuh demokrasi ini gagal, maka kegagalannya akan menjadi kegagalan keempat dalam pengalaman sejarahnya sejak 1945. Seperti diketahui, kegagalan pertama terjadi pada 1959 ketika demokrasi liberal diganti menjadi demokrasi terpimpin. Kegagalan kedua terjadi pada 1965/66 dengan dimusnahkannya gerakan kiri dan demokrasi kerakyatannya. Dan kegagalan ketiga adalah pupusnya upaya-upaya kelas menengah liberal pada awal 1970an untuk meliberalisasi politik Orde Baru yang diikuti oleh pelembagaan sistem politik otoritarian hingga 1998.

Pengalaman selama lima tahun terakhir ini memperlihatkan beberapa gejala bahwa ternyata demokrasi liberal pasca reformasi tidak berhasil menanggulangi masalah-masalah kritis yang dihadapi bangsa, bahkan cenderung mengidap potensi-potensi kegagalan:

1. Institusi-institusi demokrasi telah dikuasai (kembali) oleh kalangan elite; sementara para aktivis pro-demokrasi yang dulu merebutnya dari Orde Baru tetap berada pada posisi marginal. Demokrasi liberal ternyata hanya menguntungkan kalangan elite, dan menjadi suatu bentuk demokrasi elitis – untuk tidak menyebutnya oligarki liberal;
2. Korupsi terus tidak tertanggulangi, bahkan makin merajalela sampai ke tingkat lokal. Sementara desentralisasi berpotensi menyebabkan munculnya kekuasaan bos-lokal yang pada gilirannya berpotensi menjadi kaki-tangan berbagai kekuatan sentralistis yang berada di Jakarta, Tokyo, New York, London dan pusat-pusat kekuasaan ekonomi politik.
3. Depolitisasi masyarakat sipil masih terus berlangsung dengan menguatnya suasana anti-politik yang terus meluas. Partisipasi memang tumbuh subur, tetapi perluasan partisipasi tampaknya tidak berbanding lurus dengan perubahan hubungan-hubungan kekuasaan yang memungkinkan rakyat banyak menikmati sumber-sumber daya politik dan ekonomi.

Kegagalan demokrasi tampaknya juga disebabkan karena faktor lain, yakni bahwa para aktor pro-demokrasi tidak cukup punya akses, kemauan, dan kapasitas untuk mengendalikan (controle) proses pengambilan keputusan yang menyangkut kepentingan mereka. Mereka terus berada di barisan anti-negara, di luar sistem, di luar struktur. Urusan demokrasi bagaimanapun masih dipahami oleh para aktivis sebagai urusan pergantian rezim, padahal agenda demokratisasi memerlukan energi lebih besar untuk rekonstruksi negara dan masyarakat.

Fenomena Defisit Demokrasi

Barangkali kita akan terlalu banyak memiliki harapan semu dari proses politik yang berlangsung sekarang, jika tidak cukup menyadari bahwa gejala defisit demokrasi juga terjadi di Indonesia. Namun untuk memudahkan pemetaan, akan ditunjukkan di sini bahwa gejala defisit sesungguhnya berlangsung di dua aras, yakni pada aras negara, dan pada aras masyarakat sipil.

Pada aras pertama, proses politik hampir sepenuhnya dimonopoli kaum elite yang berhasil menguasai perangkat-perangkat demokrasi di tingkat negara. Riset kami memperlihatkan adanya pandangan yang meluas – dan mencerminkan semacam keputusasaan – bahwa periode transisi demokrasi sudah berakhir. Memang masih terdapat demokrasi minimal, bersifat formal dan prosedural, tetapi tidak dalam tahap transisi menuju sesuatu yang lebih substansial. Sebaliknya ada gejala bahwa kalangan elite oligarkis telah menyesuaikan diri dengan demokrasi dan menguasainya untuk kepentingannya sendiri. Lebih lanjut, riset kami juga menunjukkan bahwa para aktor elite-oligarkis dominan itu menguasai tidak hanya lapangan bisnis, tetapi juga lembaga-lembaga negara, pemerintahan,  peradilan, termasuk di tingkat lokal. Fenomena ini menjelaskan dengan terang benderang bahwa bukan konsolidasi demokrasi yang terjadi, tetapi konsolidasi oligarki. Defisit demokrasi pada aras ini ditandai dengan fenomena pembajakan demokrasi oleh kalangan elite.

Pada aras kedua, defisit demokrasi terjadi juga pada tingkat masyarakat sipil disebabkan karena para aktivis pro-demokrasi, alih-alih mengembangkan konsolidasi internal di tingkat mereka sendiri, malahan mengalami komplikasi-komplikasi akut sebagai berikut:

• Tereksklusi dari arus-utama politik demokrasi elitis
• Tercerai-berai, mengidap rasa saling-tak-percaya-dan-curiga (mutual distrust)
• Tidak terorganisasi dengan baik
• Terisolasi dari masyarakat – bahkan menjadi seperti “floating democrats”
• Mengabaikan usaha membangun institusi-institusi representasi

Memperkuat Representasi: Perlunya Pembaruan Agenda

Khususnya dengan mencermati gejala defisit yang berlangsung di tingkat masyarakat sipil, sekarang ini kita memiliki gambaran diagnosis untuk mulai memperbaiki keadaan. Demokrasi elitis harus ditandingi dengan memperkuat kembali secara politik basis-basis representasi. Beberapa temuan riset kami di bawah ini bisa lebih memperjelas pekerjaan-pekerjaan yang harus diprioritaskan.

1. Kualitas H/I: Sementara para aktor pro-demokrasi terlibat dan berusaha memajukan aspek-aspek esensial dari hak dan institusi demokrasi, namun sebagian dari hak dan institusi demokrasi yang bersifat instrumental tidak tertangani dengan maksimal, bahkan perkembangannya memburuk sejak 1999 seperti:

• Kebebasan partai dari money politics dan berbagai kepentingan kekuasaan
• Kepatuhan pemerintah dan pejabat pemerintah pada rule of law
• Pemisahan urusan pemerintahan dari berbagai kepentingan khusus
• Kesetaraan WN di muka hukum dan terjaminnya akses yang sama kepada lembaga peradilan yang bebas
• Kemampuan partai untuk membentuk dan menjalankan pemerintahan
• Keterbukaan pemerintah pusat dan daerah, serta pertanggungjawabannya kepada publik
• Kemampuan partai merefleksikan kepentingan dan opini publik
• Kontrol atas milisi sipil
• Kemerdekaan pemerintah dari pengaruh dan kepentingan pihak asing
• Kemampuan anggota partai untuk mengontrol partainya

1. Luas/sempitnya Cakupan: Aspek-aspek yang berkaitan dengan pemenuhan hak-hak sosial-ekonomi amatlah buruk, bukan hanya karena diabaikan oleh negara, tetapi juga tidak menjadi perhatian besar kalangan aktivis pro-demokrasi. Padahal jika konsentrasi diberikan pada aspek ini, perbaikan representasi bisa dikerjakan secara efektif karena akan mendatangkan dukungan yang luas. Demokrasi yang ada sekarang ini, dengan kata lain, bukanlah demokrasi representatif tapi delegatif, karena popular control yang berbasis pada kepentingan masyarakat tidak terbangun dengan memadai.
2. Wilayah Gerakan: Sebagian besar aktivis pro-demokrasi memilih untuk lebih aktif di wilayah publik dan negara: asosiasi masyarakat politik, media, asosiasi masyarakat sipil, parlemen, birokrasi, komunitas lokal, lembaga keagamaan. Dimana mereka melakukan loby dan tekanan. Sementara wilayah bisnis, baik besar, sedang, dan kecil, termasuk juga asosiasi masyarakat sipil yang berkait dengan dunia bisnis, tampak kurang sering menjadi tempat bergerak.
3. Strategi Gerakan: Sebagian besar aktivis pro-demokrasi memprioritaskan strategi yang berkaitan dengan masyarakat sipil. Hanya sebagian kecil yang mengutamakan strategi memanfaatkan kombinasi H/I demokrasi yang berkaitan dengan (a) masyarakat sipil, (b) H/I yang berkaitan dengan pemerintahan, birokrasi, keterwakilan, dan akuntabilitas, dan (c) H/I yang berkaitan dengan hukum dan keadilan, kewarganegaraan  dan hak-hak mendasar lainnya.
4. Metode Mobilisasi: Ada kecenderungan kuat bahwa aktivis pro-demokrasi lebih banyak menggunakan metode “tradisional” untuk memobilisasi dukungan: menggunakan dan/atau berperan sebagai tokoh karismatik, serta pola hubungan pertukaran dukungan dan imbalan. Cara jejaring (networking) memang sering digunakan para aktor pro-demokrasi, namun metode mobilisasi berbasis organisasi meluas dan terintegrasi masih sangat jarang digunakan.

Go Local Politics!

Temuan-temuan riset riset di atas memang mengandung berbagai rekomendasi untuk reorientasi gerakan demokrasi agar diarahkan untuk lebih mempolitisasi partisipasi di kalangan masyarakat sipil. Sebuah eksperimen layak dipertimbangkan di sini, yakni go local politics!

Memang sudah ada serangkaian eksperimen yang dikerjakan selama ini. Bahkan lembaga-lembaga seperti BPD (badan perwakilan desa), DeKel (dewan kelurahan) di tingkat pemerintahan lokal; atau seperti DPD (dewan perwakilan daerah) di level legislatif pusat sesungguhnya mencerminkan pula perhatian untuk penguatan politik lokal. Begitu pula dengan apa yang selama ini dikerjakan di tingkat masyarakat sipil melalui eksperimen-eksperimen seperti Forum Warga, dll.

Tetapi pertanyaan yang selalu mengganggu pikiran ketika menyaksikan pelembagaan “citizen participation” itu adalah, apakah eksperimen-eksperimen itu efektif merepresentasikan kepentingan berbagai segmen masyarakat yang paling membutuhkan perbaikan? Dan pertanyaan yang paling mendasar ialah: apakah eksperimen-eksperimen seperti itu berhasil menciptakan perubahan pola hubungan kekuasaan di tingkat lokal?

Inilah pertanyaan sentral yang seyogyanya juga dijadikan fokus diskusi utama dalam seminar ini.

Bagi kami, partisipasi sipil di tingkat lokal harus dilembagakan dalam rangka skenario untuk mengubah hubungan kekuasaan sehingga memungkinkan masyarakat dari lapisan paling bawah bisa berpartisipasi untuk mengubah nasib mereka secara ekonomi maupun politik. Pertimbangan mengenai mereka harus masuk sebagai kalkulasi utama. Partisipasi sipil harus memungkinkan kepentingan mereka direpresentasikan secara maksimal. Inilah butir terpenting dari gagasan kami mengenai perlunya go local politics yang berbasis pada representasi. Dalam konteks ini, pertimbangan lain yang juga perlu dikemukakan adalah bahwa politisasi partisipasi sipil harus diarahkan pula sebagai agenda untuk merebut proses politik local governance dengan perspektif popular governance, dan bukan sekadar good governance.

Ada dua alasan mengapa politisasi partisipasi sipil ini penting dikerjakan. Pertama, penguatan representasi di tingkat lokal dimaksudkan untuk mencegah meluasnya desentralisasi oligarki. Kedua, sementara globalisasi telah merambah ke tingkat lokal secara jauh lebih cepat ketimbang proses desentralisasi demokrasi, maka penguatan kekuatan-kekuatan politik demokratis di tingkat lokal bisa menjadi jalan-keluar untuk melawan pengaruh destruktif berbagai kekuatan oligarkis nasional dan internasional.

Apa yang kemudian harus dibuat dengan dua agenda ini? Dengan berbagai pertimbangannya, perkenankan kami mengajukan tiga contoh yang bisa dipikirkan: (1) desentralisasi partai politik; (2) pembentukan partai politik lokal; dan/atau (3) politisasi forum warga.

Desentralisasi partai politik

“Proyek” ini ditujukan untuk merebut-kembali demokrasi elite dari bawah. Partai politik bukanlah sekadar mesin pemilu seperti pada masa Orde Baru, tetapi harus difungsikan secara maksimal sebagai lembaga representasi politik masyarakat, alat agregasi dan rekrutmen politik, dan penyalur aspirasi masyarakat. Praktek politik kepartaian selama ini tidak memungkinkan fungsi itu dikerjakan secara maksimal, sehingga ada kebutuhan untuk mengubahnya secara signifikan, yaitu dengan cara mengendorkan watak dan praktek sentralistik dan klientismenya, di mana seolah-olah partai hanya milik DPP-nya. Anggota partai di tingkat massa harus diberi akses yang cukup untuk memanfaatkan partai demi kepentingan mereka. Dan ini hanya bisa dikerjakan dengan cara mendesentralisasikannya agar berfungsi menjadi institusi-institusi politik lokal yang efektif. Desentralisasi partai politik juga dimaksudkan untuk mengorbitkan kepemimpinan politik lokal yang otentik dan aspiratif.

Pembentukan partai politik lokal  

Partai politik lokal memang masih merupakan mimpi, ketika desain legal mengenai politik kepartaian kita bayangkan menurut skema partai politik nasional. Salah satu kebutuhan riel mengenai perlunya partai politik lokal adalah untuk mentransformasikan gerakan sosial lokal menjadi gerakan politik yang absah di tingkat lokal melalui prosedur demokratis. Pembentukan partai politik lokal juga dimaksudkan untuk menyediakan terbentuknya sarana untuk mengagregasikan aksi sipil sehingga memperoleh makna politiknya yang riel menjadi aksi politik. Eksperimen ini juga untuk mem-bypass lambannya partai-partai “nasional” melakukan transformasi-diri untuk kepentingan politik lokal. Memang, eksperimen ini bisa mengandung bahayanya sendiri mengingat partai politik lokal bisa dimanipulasi demi kepentingan primordial etnis/agama oleh para bos lokal dan petualang-petualang politik oligarkis yang kepentingannya di tingkat lokal bakal terganggu. Tetapi tanpa mengabaikan “ancaman” itu, kita tetap tidak bisa mengelakkan dari kesempatan bahwa partai politik lokal yang otentik jauh lebih bermakna bagi kepentingan lokal ketimbang partai nasional di tingkat lokal.

Politisasi forum warga

Eksperimen ini terutama ditujukan dalam rangka memberikan makna politik yang lebih fungsional untuk kepentingan masyarakat yang sejauh ini masih terus “under-represented.” Juga sebagai koreksi agar forum warga tidak selamanya menjadi a-politis dan menjadi sekadar perkumpulan minat, atau interest groups.

Melalui ketiga contoh eksperimentasi ini, kita bisa mulai belajar kembali begaimana mengerjakan pekerjaan politik secara lebih efektif dan bermakna, dengan tidak lagi menghindari isu-isu representasi. Ketiga eksperimentasi ini juga membuka kemungkinan kita menggali sumber-sumber kekuasaan yang berakar pada dukungan massa di tingkat lokal, dengan membangun organisasi-organisasi masyarakat sipil/politik berbasis individu. Karena pada akhirnya, dalam politik lokal, bukan massa tetapi perwakilan dari kepentingan kumpulan individu-individu yang berhak mengendalikan perubahan.

*Tulisan dari Asmara Nababan (Direktur Eksekutif DEMOS 2003-2009) saat menjadi Key Note Speach untuk Seminar Nasional: Penguatan Demokrasi Lokal melalui Forum Warga: Pengalaman Internasional dan Nasional, Jakarta 16 September 2004.